《康诰》是周公对康叔的训示。康叔，武王的同母幼弟，也是周公的幼弟。

　　周成王四年，周公东征，诛杀了叛乱的武庚，把武庚原来统治的地盘封给了康叔。这就是后来的卫国，康叔也就成了最早的卫君。其时，周公担心康叔年轻，在政治上还不够成熟，就给他讲了一番怎样做国君的道理。周公强调的核心观点，就是后世经常重复的“明德慎罚”——这四个字，构成了《康诰》的主题词。按照周公的逻辑，姬周王朝取代殷商王朝，成为天下之共主，主要就是靠了“明德慎罚”这个法宝。康叔要去殷人聚居区执政，也必须牢记这个法宝。在“明德”方面，他对康叔的基本要求是，一方面要追随文王，另一方面也要借鉴殷商早期圣王的德行。相比之下，周公在“慎罚”领域说得更细致，提出若干具有恒久意义的观点。

　　第一，他区分了故意的累犯与过失的初犯。他认为，故意的累犯，即使是较轻的犯罪，也应当杀头;过失的犯罪，即使犯下的罪行较重，也不能杀头。这项刑事司法政策，与现代的刑法以及刑事政策相比，当然比较粗糙，但是，它所蕴藏的原理却是普适性的:经常性的故意犯罪，表明犯罪者难以教化，为了减少矫正的成本，对这类犯罪，就应当从重处罚。当然，以现代的法治标准来看，“直接杀掉”这种处理方式，似乎有些野蛮，有些简单化，但是，当时的社会生产力不能支付现代诉讼程序、现代法律技术所耗费的社会成本。同时，这样的刑事政策也有宽松的一面:它对于偶尔的过失犯罪，即使是重罪，也只给予较轻的处罚。这两种不同的刑事政策表明，周公比较看重犯罪的主观恶性。这样的观点，即使是现代的法律理论，也是承认的。

　　第二，要按照殷人固有的法律来实施惩罚。周公担心年轻的康叔一意孤行，按照自己的喜好来行使刑罚权。周公认为，这是错误而危险的。周公并不主张康叔把周王室的法律送到殷人聚居的卫国去。周公提出这个观点，可能是基于这样一个事实:那个时代的法律，主要是“属人法”，即不同的宗族，已经形成了不同的宗族法规。因而，姬姓宗族即使已经居于君临天下的地位，但是，这个统治集团所适用的法律，依然具有强烈的宗族特征，并不是“万民法”。在当时的背景下，并不能把这些法律推广至“普天之下”。这个问题，在殷人聚居的卫国可能更为突出。因此，如果康叔在殷人聚居区强制性地实施姬姓宗族的法律，就可能造成方枘圆凿的结果:殷人不高兴，康叔也很难被殷人接受，康叔对卫国的治理也就很难取得预期的效果。用现代的理论来解释，周公的这个观点可以概括为:法律既是一种地方性知识，法律也是一种宗族性知识。在多种宗族之间强制推行某种宗族的法律，很难实现预期的目标——正是因为这个原因，近代以来的很多殖民统治，都习惯于广泛依赖被殖民地的传统法律;如果完全照搬宗主国的法律，就可能出现周公担心的后果。